El esfuerzo de Uruguay por revertir la política fiscal procíclica: ¿cuáles son los desafíos del país?

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El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) aborda el tema de la política fiscal procíclica que caracteriza a Uruguay, así como el de las finanzas públicas que, en algún punto de su evolución, se entendió en riesgo de sostenibilidad, según economistas.

Este tema, bajo el título de “Regla e institucionalidad fiscal en Uruguay”, fue abordado en un evento virtual organizado ayer por la Sociedad de Economistas del Uruguay (SEU), en el que participaron Rodrigo Areal (exasesor del MEF), Aldo Lema (miembro del Consejo Fiscal Asesor), y Bibiana Lanzilotta (Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas).

Los panelistas plantearon que la política fiscal procíclica es característica no solo de este país sino de muchas economías emergentes, particularmente en América Latina y El Caribe.

Por “procíclico”, básicamente, se refieren a la correlación positiva entre los componentes del gasto público y el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), lo que amplifica el ciclo económico y no permite generar mecanismos necesarios para enfrentar crisis futuras, como lo fue la emergencia sanitaria por el covid-19.

De un tiempo a esta parte, muchos países han trabajado en ese sesgo procíclico del gasto público, pero no ha sido el caso de Uruguay. “En realidad, desde el año 2000, Uruguay amplificó ese sesgo procíclico de sus finanzas públicas, deteriorando un poco más la situación”, advirtió Areal.

Es por ello que, desde hace un par de años, se ha planteado una “nueva institucionalidad fiscal” como herramienta para trabajar o revertir esta situación, y hoy se evalúa su efectividad.

“Uruguay comenzó tarde a abordar el tema (del sesgo procíclico) y eso implicó esfuerzos adicionales en el 2020, año particular desde el punto de vista fiscal porque fue cuando se disparó la emergencia sanitaria y muchos recursos fiscales se tuvieron que volcar en atender las necesidades de la pandemia”, reafirmó Areal.

Lo cierto es que, en ese lapso, muchos países abandonaron o flexibilizaron sus reglas fiscales, mientras que Uruguay tuvo el desafío adicional de desarrollar herramientas que pudiesen focalizarse en lo estructural (en la posición fiscal subyacente de las finanzas públicas), a la vez que desarrollar mecanismos que permitieran aumentar el gasto transitorio para enfrentar el shock negativo de la emergencia.

¿Cuál ha sido, entonces, el objetivo de la nueva institucionalidad fiscal?

Los analistas afirmaron que ha sido lograr una política fiscal acíclica (romper el sesgo procíclico que se venía dando) y seguir una senda de finanzas públicas “sostenibles”, tratando de generar lineamientos cuantitativos objetivos que evitasen la discrecionalidad a la hora de tomar decisiones en política fiscal.

Dentro de esta nueva institucionalidad, destaca la regla fiscal propiamente dicha (con sus pilares: resultado estructural, egresos primarios y endeudamiento neto) y otros temas, como la cobertura de la regla, el marco de la rendición de cuentas, la conformación de grupos externos al MEF (el Consejo Fiscal Asesor y el Comité de Expertos), entre otros frentes.

Según Areal, la nueva institucionalidad fiscal de Uruguay ha logrado mejorar el grado inversor (de acuerdo a Fitch Ratings, de los países con perspectiva negativa prepandemia, Uruguay es el único de la región en mejorar la perspectiva crediticia); hubo una caída de la deuda bruta como porcentaje del PIB (caída de 1,6 puntos porcentuales entre 2020 y 2021, según el MEF); y se registró una caída del pago de intereses como porcentaje del PIB (0,5 puntos porcentuales entre 2020 y 2021), entre otros indicadores positivos.

“La relación de las reglas fiscales con el impacto en el spread soberano está teniendo algún efecto en el bienestar económico”, agregó Areal.

Como aspectos a mejorar, los expositores coincidieron en que se debe romper el sesgo procíclico de la política fiscal en tiempos favorables, fortalecer el rol de los comités externos y robustecer las metodologías disponibles, entre otros frentes.

Aldo Lema explicó que en los últimos 20 años, el número de países con más reglas e instituciones fiscales ha ido creciendo en el mundo. “Los marcos fiscales se han complejizado con reglas involucrando varios pilares (...) también se han incorporado mejoras”, señaló al hacer referencia a la cláusulas de escape ante situaciones especiales, a los mecanismos de corrección ante desvíos y, por ejemplo, a la incorporación de los consejos fiscales asesores, del que él mismo es parte en Uruguay. En tal sentido, destacó la importancia del “carácter independiente” de este tipo de consejos.

Por su parte, Bibiana Lanzilotta, aportó el concepto de que, como precisamente las reglas fiscales se han vuelto más complejas en el mundo, es necesario volverlas más simples. “Tienen que ser más transparentes, creíbles, y que así sean cumplidas”, señaló. [ver recuadro]. La economista dijo que existen propuestas para revisar o transformar las “reglas fiscales” (rígidas) para pasar a “estándares fiscales”.

Lanzilotta puso sobre la mesa un tema que preocupa: existen problemas metodológicos en los cálculos vinculados a las reglas fiscales (al igual que en muchos países).

“Hay que evitar el círculo vicioso asociado a las normas fiscales basadas en estimaciones sesgadas”, señaló. Habló sobre fortalecer las estadísticas básicas que hoy tienen “grandes debilidades”, dado que sobre ellas se apoyan las decisiones de políticas públicas. Los demás ponentes coincidieron en que hay que actualizar bases estadísticas, que pueden dar lugar a conclusiones erróneas. Se hizo hincapié en robustecer, especialmente, la metodología del cálculo del PIB potencial.

“Las reglas fiscales deben ser sustentables y consensuadas”, agregó Lanzilotta, apuntando a la promoción del debate público de estos temas que, muchas veces no alcanzan a toda la población o sectores políticos.

“La sostenibilidad fiscal es tan importante como la ambiental o la social. Tampoco significa austeridad. Hay que poner el tema más a la luz pública, como se hizo en Chile; que se conozca”, concluyó Lema.

Rodrigo Areal

Exasesor del MEF

“La institucionalidad fiscal tuvo un rol fundamental en el anclaje de las expectativas y en la contemplación de la posición fiscal subyacente, en años de gran incertidumbre para el país. Garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas es un elemento clave para el desarrollo de la actividad y la generación de empleo en el mediano plazo”, afirmó el ex asesor del Ministerio de Economía.

Bibiana Lanzilotta

IECON-FCEA Y CINVE

Se sumó a la idea de que “los marcos rígidos de reglas fiscales son vistos como parte de la explicación de niveles bajos de inversión. En períodos de consolidación fiscal llevan a ajustar los gastos de capital, menos rígidos a la baja, y en períodos de expansión no se generan los incentivos para que se recuperen niveles más elevados de inversión, haciendo permanente parte de la pérdida”.

Aldo Lema

Universidad de Virginia, Estados Unidos.

“Habiendo superado la etapa de fundación, el desafío de la consolidación de una institucionalidad fiscal robusta en sus principios y cometidos, sostenible en el tiempo más allá de los cambios en las preferencias políticas (...), tiene que ver con la transparencia, la adopción de las mejores prácticas internacionales y la construcción de reputación”.