Doce oasis bajo la lupa

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Son islas sin mar dentro de Uruguay. Doce territorios cercados en los que el castellano rioplatense es frecuentemente desplazado por el inglés, el francés y el portugués. Algunos de quienes trabajan allí tienen tarea los 25 de agosto y descansan un día como hoy, 4 de julio, con motivo de la independencia de Estados Unidos. Pero las actividades que realizan suponen entre el 3% y el 4% del Producto Interno Bruto del país en los últimos 10 años.

Cuando un producto sale de Uruguay y entra a estas áreas, se dice que es una exportación. Y cuando se lo compra, es una importación que paga los tributos "como si fuera un bien japonés". Así es el régimen de las zonas francas, estos territorios en los que las 1.367 empresas que operan —o usuarios, como se los conoce— no pagan impuestos, salvo la seguridad social de sus empleados. Este beneficio es un incentivo para atraer inversiones que "de otra manera no llegarían a Uruguay", dicen los explotadores de estas zonas —o desarrolladores para ser políticamente correctos—. A su vez, el régimen de falta de controles y exigencia en transparencia en el que funcionan trae aparejada la duda en el gobierno sobre la legalidad de algunas actividades que allí se desarrollan. Por eso hasta el nombre "zonas francas" está en la mira.

Al comienzo de esta legislatura, el Poder Ejecutivo envió al Parlamento un proyecto de ley que pretende modificar la ley 15.291. De aprobarse, las zonas francas pasarían a llamarse "zonas económicamente especiales". La normativa hasta ahora vigente tiene 27 años. Gracias a ella se crearon 11 zonas de explotación. Una de ellas, en Río Negro, cerró por falta de actividad. Otras dos datan de 1923. Así se completan las 12, una de las cuales es estatal (Nueva Palmira), otra está bajo supervisión estatal (Rivera) y una tercera es del Estado pero explotada por privados (Colonia).

En el texto vigente se expresa que para instalar una zona franca es necesaria una resolución gubernamental. Quien solicite explotar un emprendimiento debe presentar un proyecto en el que se detallen la viabilidad económica y los beneficios para el país. La misma ley especifica que los usuarios están exonerados de pagar tributos, en especial el IRAE (Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas). Hoy hay cinco proyectos de nuevas zonas a estudio de la Dirección General de Comercio. "Ninguna propuesta muestra un grado de desarrollo suficiente", reconoce su directora, Rosa Osimani.

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¿Por qué el cambio de legislación? "La ley actual tiene varios años, era necesaria una revisión", dice Osimani. "En particular, es necesario dotar al sistema de una mayor trasparencia". Es que, en el imaginario, las zonas francas llevaban un cartelito de "vale todo". Y "no es así".

Entre los explotadores privados hay visiones encontradas respecto al proyecto del Ejecutivo. Para Carlos Lecueder, principal directivo de WTC Free Zone, "las modificaciones son buenas porque se hace una actualización sin cambiar lo fundamental". En concreto, el empresario defiende que haya una "reafirmación de conceptos", ya que cuando se hizo la ley vigente no existía como tal la exportación de servicios (que es lo que hace WTC).

También valora que cree "zonas temáticas", porque eso "da otras posiblidades". A modo de ejemplo, hasta el momento no se puede pernoctar en una zona franca, por lo que es inviable instalar una clínica en la que las personas tengan que quedar internadas o en observación. Con la nueva normativa, y al crearse temáticas específicas —como salud—, hay tierra fértil para este tipo de iniciativas.

Orlando Dovat, presidente de Zonamerica, tiene una mirada contraria: "Salvo el manejo teórico, las modificaciones (que introduce el proyecto) no aportan nada". A su entender, "solo agregan más controles y burocracia".

—¿Más controles no es una garantía para los uruguayos?

—Los controles ya los tenemos. La ley actual permite que el Poder Ejecutivo controle todos los movimientos. Y, por el nuevo código aduanero, también Aduanas ya fiscaliza (ver recuadro en página 3).

Dovat va más allá: "Se introduce un concepto que es discutible. Hay una idea de manejar las zonas francas como parte de un sistema de inversiones, en que se le ofrece al inversionista por qué puerta quiere entrar al país". En otras palabras, el empresario critica que el "Estado se meta en la negociación entre un explotador y un usuario" que quiere instalarse en una zona franca. "En un momento en que Uruguay debe dar seguridades y atractivos al inversor, el Poder Ejecutivo maneja un proyecto que limita estos aspectos".

Al entrar uno nota la diferencia frente a un trabajo cualquiera. Las 1.367 que operan en estas áreas dan empleo a 14.552 personas, de las cuales el 82% son uruguayos. El promedio de edad es más bajo que en otras empresas: allí seis de cada 10 trabajadores son menores de 35 años, mientras que en el resto del país son cuatro de cada 10.

La razón por la que muchos jóvenes quieren trabajar en estas zonas no es, únicamente, compartir con compañeros de edades similares. Varios están dispuestos a perder dos horas al día en transporte para ir hasta estos oasis en los que el salario promedio, en 2012, era de $ 50.221 nominales, según el Quinto Censo de Zonas Franjas publicado ayer por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Eso sí, los extranjeros tienen una remuneración tres veces mayor. Los datos coinciden con el tiempo en que la zona de Punta Pereira (Montes del Plata) estaba en plena construcción, "por lo que estaban empleados muchos obreros —llegaron a haber 5.000— con sueldos más bajos que el personal de alta calificación", comenta la directora Osimani. De ahí que la Dirección General de Comercio estime que, en la actualidad, la paga es 60% superior al promedio nacional.

Hay más motivos. El 35,4% de los empleados cursó estudios terciarios. Y si se toman en cuenta los dueños o directivos, el 80% pasó por la universidad. "Este es un diferencial", dice Dovat, de Zonamerica. "A los uruguayos se les ofrecen trabajos altamente calificados". Aun así, el Censo publicado ayer muestra un leve descenso en el grado de formación (en 2010 era del 41%).

No todo es color de rosa. En 2012 fueron despedidos 545 trabajadores: casi un punto porcentual comparado con 2011.

Además, en estas empresas que uno supone del "primer mundo", la cantidad de mujeres empleadas y, sobre todo, las que gozan de "puestos de jerarquía", está muy por debajo que los hombres. Mientras que ellas son cuatro de cada 10 trabajadores en las edades más jóvenes, son menos de dos cada 10 en los más adultos. Hay dos excepciones: en Libertad, el 55% de la plantilla es femenina. Y en WTC Free Zone, es el 51,3%.

Lo cierto es que más allá de las falencias, en la mayoría de las zonas francas los empleados tienen a su alrededor una infraestructura codiciada. Muchas tienen espacios de comidas, centros de recreación, salas de conferencias y hasta bancos internos para hacer depósitos. Y, por supuesto, hay maquinaria de última generación. No en vano, de la inversión total de la economía uruguaya en 2013, casi el 7% fue en estos territorios (862 millones de dólares), según la Dirección General de Comercio.

Si bien no hay estimativos acerca de la superficie del territorio nacional que ocupan las zonas francas, se sabe que solo el sector de servicios (uno de los que necesita menos espacio) tiene construidos 120.000 metros cuadrados y estiman que está por alcanzar los 300.000 (37 canchas como el Estadio Centenario).

Pero más que la inversión o el espacio, lo que asombra son los datos del comercio. En lo que va de 2015, la exportación de bienes hacia zonas francas (entiéndase lo que Uruguay vende a estas "islas") supera los 811 millones de dólares. Mientras que en 2004 estos espacios eran el 4% del destino de las ventas del país, 10 años después son el 18%. La soja y la madera son las vedettes (con 55% y 26% del total de productos, respectivamente).

En los servicios también hubo aumento de las exportaciones. En 2013 totalizaron 1.011 millones de dólares, el 80% de los servicios exportados por el país. La tasa de crecimiento fue de 19% entre 2010 y 2013, según datos de Uruguay XXI.

La Unión Europea es el principal comprador (40%). Le sigue Asia (32%) y América Latina (14%). Parte de la mercadería de las zonas francas luego se vende en free shops de territorio nacional, lo que alarmó en 2011 a la Dirección General Impositiva (ver recuadro).

En buena medida, las cifras comerciales parecen justificar la llegada de las empresas que se instalan en zonas francas. "Si es gracias a este régimen que vienen o no los inversionistas... es como la pregunta del huevo y la gallina", dice Osimani. Para la directora, "importa también la seriedad del país, la calificación del personal y la transparencia".

La discusión sobre el presupuesto no excluyó a las zonas francas. Hace dos semanas, en conferencia de prensa, el gremialista Martín Randall, de la Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay, se encargó de hacer explícita su queja. "No podemos acotar el espacio fiscal a los ingresos del país: hay que ampliar la mira, analizar otras fuentes y ver que en el país hay plata. En las zonas francas, por ejemplo, hay plata en exoneraciones impositivas que el país está evitando cobrar", dijo el dirigente en referencia a la posibilidad de que la partida para la educación alcance el 6% del PIB.

"El movimiento sindical habla de que hay que cobrarles a las empresas", cuestiona Dovat. "Si fuera tan sencillo, el Estado ya hubiera cobrado hace tiempo". El empresario pone de ejemplo la instalación de UPM y Montes del Plata, que negociaron con el Gobierno porque "querían hacer la inversión de las plantas de celulosa junto a un lugar para sacar el producto con régimen de zona franca".

Lecueder es contundente: "El sistema de zonas económicas especiales vino a Uruguay para quedarse y se hizo sin renunciamiento del Estado".

Esta disputa no es la única que coloca al gobierno en una situación incómoda. La posibilidad de que las zonas francas del interior puedan instalar oficinas administrativas en Montevideo (para tener mayor competencia y captación de clientes) no fue bien vista por el Ejecutivo. Si bien la cámara de explotadores de estas zonas no se expidió, Dovat comparte la inquietud de sus colegas y competencia del interior. Pero el Ministerio de Economía es concluyente, según Osimani: "Deben operar en su territorio". Son 12 islas.

Unos indios juegan al criquet en la playa Pocitos. La imagen, hace unos años, extrañaba a más de un uruguayo, sobre todo a aquellos poco acostumbrados al país cosmopolita. ¿Por qué están en Uruguay? La respuesta, la mayoría de las veces, era la misma: trabajan en una zona franca. ¿Qué es una zona franca? "Es un pedazo de tierra muy particular", cuenta el empresario Orlando Dovat. "Es casi una península que se inserta con más potencialidad en el mundo". Hay un lenguaje global, los idiomas se mezclan y existen quienes trabajan en horas poco frecuentes porque comercializan con la otra punta del planeta. Hoy más del 80% de los trabajadores son uruguayos, aunque la ley exige un 75%. El nuevo proyecto pretende bajar el porcentaje a 50 para algunos casos. "Quienes se instalan en estas zonas son empresas que están orientadas al exterior. Si se vende a Uruguay, el producto va a ser tratado como si fuera japonés y debe pagar todos los tributos correspondientes a una importación".

Sorpresa. Las zonas francas "son un sector más vulnerable para el lavado de activos". Con estas palabras, Carlos Díaz, secretario nacional Antilavado de Activos, admite que la problemática preocupa al Ejecutivo. Por ley (18.494), los explotadores de zonas francas deben presentar reportes de lo que ocurre en sus emprendimientos ante la Unidad de Información del Banco Central. Pero la reglamentación de la normativa y las modificaciones a una resolución anterior hacen que los explotadores solo anuncien si constatan una posible falta. De ahí que en su memoria de los últimos 10 años, la Auditoría Interna de la Nación no cuente con ningún detalle de estas zonas. "Sorprende", dice Díaz, que en una década solo haya 30 reportes si se tienen en cuenta todas las actividades que se debieran auditar (casinos e inmobiliarias, por ejemplo).

u Controles. Desde 2013 a 2015, quien ha fiscalizado parte de las actividades de las zonas francas es la Dirección General Impositiva. Pero desde este año, por el nuevo Código Aduanero, parte de esa competencia pasó a ser de Aduanas. En 2011 la DGI hizo un operativo especial por la sospecha de que empresas que operan en territorio nacional también crearon compañías en las zonas para evadir el pago de impuestos. En total constataron 150 empresas en infracción. El monto de reliquidado ascendió a $ 400 millones. "Luego se hicieron más controles y empezó a bajar ese número", afirma Joaquín Serra, director general de Impositiva. El jerarca señala que "también descendieron los casos de defraudación por falta de cooperación".