El Consejo que "no puede morder, pero puede ladrar" para ayudar a que la política fiscal sea sostenible

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El pasado 29 de septiembre, el gobierno designó al Consejo Fiscal Asesor (CFA), un órgano de carácter técnico, honorario e independiente, que se relaciona de forma directa con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Tiene el cometido de velar por la transparencia en el manejo de las finanzas públicas, a través del análisis técnico e independiente de la estimación del Resultado Fiscal Estructural. Los designados fueron Alfonso Capurro (socio de CPA Ferrere), Ana Fostel (profesora de Economía de la Universidad de Virginia, Estados Unidos) y Aldo Lema (socio de Vixion Consultores). Lo que sigue es un resumen de la primera entrevista que concede el CFA, la cual El País realizó con sus integrantes a través de la plataforma Zoom.

-¿Qué pueden hacer las reglas y las instituciones para gestionar los riesgos fiscales y cuál es la evaluación que se hace a nivel de investigaciones académicas sobre este tema?

-Ana Fostel: La primera idea importante acá es que la política monetaria y la política fiscal son cosas muy distintas. Hay un consenso de que la política monetaria se puede delegar en instituciones independientes y técnicas con objetivo claro de control de inflación y estabilización del ciclo económico y hay un consenso, y por supuesto eso después del 2008 se ha revisado, pero hay un consenso de que eso es bueno. La política fiscal, es un animal muy distinto. Generan efectos distributivos, directos, intergeneracionales y las decisiones tienen que ser tomadas por miembros electos y la ciudadanía. Hay una literatura muy amplia que muestra que las decisiones de política fiscal tienen sesgos hacia déficits fiscales y hacia políticas fiscales que son procíclicas. Es decir, que se gasta más durante tiempos buenos y se gasta menos durante recesión. La pregunta es entonces si yo no puedo delegar, como lo hago con la política monetaria, en instituciones técnicas y cómo lo resuelvo. Hay una literatura que muestra que las reglas fiscales tienden a mitigar este tipo de problemas y son básicamente reglas simples sobre agregados, por ejemplo el límite de deuda. El problema que tienen estas regla fiscales es que son reglas son fijas en momentos de crisis, a veces son complicadas de administrar entonces a veces tienen asociadas cláusulas de escape. Entonces, la institucionalidad fiscal tanto de reglas fiscales, como de consejos fiscales llegaron para quedarse, o sea hay un consenso de que estas cosas son buenas. Y por ejemplo, en el último monitor del Fondo Monetario Internacional en octubre, explícitamente recomienda a países emergentes tener institucionalidades fiscales sólidas, creíbles, para manejar riesgos fiscales y con espacios fiscales reducidos después de las expansiones brutales de gasto que hemos visto.

Aldo Lema: La crisis del 2008 y 2009 y ahora esta crisis, exigen una reducción gradual del déficit y una estabilización de la deuda pública. Y por lo tanto, el reforzamiento de la institucionalidad fiscal ayuda a que ese proceso pueda ser. Los consejos fiscales nacen primero en forma con atribuciones más bien limitadas, a veces casi sin presupuesto de carácter mayormente consultivo como en el caso como Uruguay que somos consejeros honorarios e independientes políticamente. Están dedicados sobre todo a contribuir a auditar las reglas, observaciones metodológicas y si el MEF en este caso necesita alguna asesoría, sobre todo materia de sostenibilidad fiscal, eventualmente también puede contribuir en esa dirección.

Alfonso Capurro: El Consejo se pone en marcha y nace en el medio de una de una gran crisis global que tuvo una derivada fiscal muy importante. Tuvimos el año pasado un shock real que fue probablemente uno de los peores shocks desde la Segunda Guerra Mundial y que ameritó, una respuesta fiscal casi sin precedentes. Tuvimos un nivel de expansión fiscal a nivel global, sobre todo en las economías avanzadas y algo menos en economías emergente, que no tienen antecedentes en los últimos 70 años y hoy que la crisis económica está como bastante atrás, no estamos ante una crisis fiscal, pero dejó una herencia fiscal muy grande, muy pesada. Por eso mejorar la institucionalidad fiscal como un mecanismo de protección y cuidarse por anticipado de los riesgos fiscales que van a emerger.

-En el caso de Uruguay, ¿cómo ven la herencia fiscal y la deuda que queda hacia adelante?
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-Ana Fostel: Antes que eso, las reglas y consejos fiscales tienden a tener un incidencia muy positiva sobre los spread y sobre las tasas de interés, que en un momento donde la vulnerabilidad es muy alta, tener este tipo de instituciones tiene una importancia fundamental.

Aldo Lema: Uruguay evidentemente estaba en la necesidad de iniciar un proceso de consolidación fiscal. Ese proceso quizás necesariamente se retrasó por efecto de la pandemia. Pero ahora digamos con el retorno a la normalidad, en algún sentido, ese proceso sigue siendo necesario. Ese proceso se favorece, en la medida que se refuerza la institucionalidad y que se agregan elementos que le dan mayor credibilidad y es lo que hoy en general se está observando, por el lado de las tasas de interés, del riesgo, país, pero también de la evaluación de los organismos multilaterales incluso de las propias calificadoras. Eso permite un endeudamiento que sigue siendo relativamente barato, sobre todo en la comparación con países emergentes, y que a partir de eso le ha dado protección al gasto social. Esa institucionalidad fiscal, es efectivamente una señal que refuerza un compromiso con credibilidad, con transparencia de la política fiscal en el futuro y eso a su vez favorece, por ejemplo, una mayor competitividad, permite graduar, eventualmente las alzas de tasas de interés.
Uno mira en los comentarios del artículo 4° del Fondo Monetario, de calificadoras de riesgo, en general de analistas o de inversores o informes internacionales sobre Uruguay y todos han destacado como un elemento positivo y que favorece las perspectivas, el hecho de reforzar la institucionalidad fiscal. Hay algunas cosas que llegaron para quedarse y que son al final políticas de Estado que van a ser este parte una institucionalidad reforzada hacia adelante.

-¿Qué roles y atribuciones tiene el Consejo Fiscal en Uruguay?

Aldo Lema: Esencialmente el Consejo Fiscal es de carácter consultivo.

Alfonso Capurro: Si uno mira el decreto publicado el 21 de septiembre, que es el que regula la conformación, las atribuciones, dice que el cometido principal es velar porque la estimación del Resultado Fiscal Estructural, que es uno de los pilares de la regla fiscal, se realiza sobre bases académicas sólidas y objetivas. El Consejo tiene que contribuir en la transparencia del manejo de la finanzas públicas, por lo que se va a pronunciar en dos informes, en febrero y agosto. O sea, no es un órgano consultivo cerrado, entre cuatro paredes. Emite opinión al MEF y esa opinión va a ser pública. Después hay otras actividades, que tienen que ver con el monitoreo del cálculo de resultados fiscal y estructural, como proponer nombres de personas o instituciones para integrar el comité de expertos que van a dar parámetros para calcular el Producto Interno Bruto potencial. Y también puede, a solicitud del MEF, no es una atribución directa del consejo, brindar opinión sobre el impacto de algunas medidas de política fiscal que afectan al resultado fiscal.

Aldo Lema: En el mundo en general, los consejos suelen tener un rol asesor, pero no suelen ser vinculantes para los gobiernos. Pueden serlo y lo han sido, en la medida que van ganando reputación y credibilidad por su trabajo más bien técnico e independiente. Lo estoy viendo hoy en Chile que el Consejo Fiscal es tomado como referencia por todos los partidos políticos y por todos los candidatos respecto a la necesidad de la consolidación fiscal y ha sido citado transversalmente. Eventualmente, el consejo puede ser un insumo importante cuando gana credibilidad y empieza a ser vinculante desde el punto de vista reputación nacional.

Ana Fostel: Hay algo que se conoce en la literatura como que “los consejos fiscales no pueden morder, pero pueden ladrar”. Entonces ese ladrido, siguiendo la metáfora, es mayor cuando se genera reputación.
Hay una distinción muy importante entre lo que es una regla fiscal y lo que es una institucionalidad. Los tres principios básicos que tiene que tener un consejo son: independencia, un mandato y un equipo. No tienen el poder real de realmente establecer las políticas, pero sí, de generar costos de reputación a los gobiernos de turno.

Aldo Lema: Cuando se habla de responsabilidad fiscal, no hay que confundirlo con austeridad, no se puede confundir con tamaño del Estado, tamaño del gasto público. La disciplina y la responsabilidad tienen que ver fundamentalmente con la sostenibilidad fiscal, que a la larga las futuras generaciones no se les recargue el peso de la deuda que tienen que enfrentar o que tengan que ver ajustes desde el punto de vista fiscal que deben recortar prestaciones o recortar protección social. Ese concepto de sostenibilidad fiscal es el me parece que es más relevante destacar, que viene de esa responsabilidad o disciplina que no tiene que ver con el tamaño del Estado. Hay países con un tamaño del Estado pequeño o gasto público pequeño que son insostenibles fiscalmente. Y al revés hay países con tamaño del Estado o gasto público alto que son sostenibles desde el punto de vista fiscal.

Ana Fostel: Esa distinción es importante porque uno puede decir que la presión fiscal en Uruguay, ha crecido en los últimos 15 años y eso es bueno o es malo dependiendo de la visión que uno tenga sobre el rol del Estado en la economía. Nosotros no tenemos nada que ver con esa apreciación. Eso es una decisión política. Nuestro rol es que lo que sea, sea sustentable.

-¿Cuál es el vínculo entonces entre el Consejo y la regla fiscal y qué rol tiene el Consejo en esta nueva regla fiscal?

Ana Fostel: En Uruguay había una regla fiscal en el 2006 que ponía un límite a la deuda y se fue modificando varias veces. ¿Qué es lo que hace esta nueva institucionalidad fiscal que tiene una regla? Tiene un límite del tope de gasto que tiene una meta de resultado estructural y que tiene un límite en el endeudamiento con una cláusula bien definida, pero tiene más, tiene un Consejo Fiscal Asesor, que monitorea, que no puede morder, pero puede ladrar, tiene un marco, tiene una mirada de mediano y largo plazo, tiene un objetivo de transparencia, análisis y sostenibilidad. O sea es una cosa que toma lo que hemos aprendido académicamente y las experiencias de otros países en los últimos 20 años.

Alfonso Capurro: La regla se conecta en parte con el consejo fiscal, pero en realidad ahí hay más cosas en la regla. La regla fiscal uruguaya tiene la particularidad de que es una regla que tiene tres pilares, que se complementan. Hay reglas que son mucho más simples que la uruguaya y hay reglas que son mucho más complejas. Esa es la parte de las discusiones: cuál es la regla óptima para cada país. En la uruguaya, el primer pilar, es el de la meta indicativa del resultado fiscal estructural. Esto es algo nuevo para Uruguay porque no está acostumbrado a tener metas fiscales sobre resultados fiscal estructural y Uruguay no está poniendo una regla dura en términos de resultados fiscales estructurales como si tienen otros países, lo que pone es una meta indicativa que opera algo así como un faro hacia dónde quiere ir la política fiscal. Ahí consejo fiscal tiene que ver con ese pilar de la regla porque es el que vela por la estimación de ese resultado estructural y que esté hecho acorde a la meteorología y que la metodología esté elaborada acorde a los estándares. Después hay un segundo pilar, que es el tope de deuda, que es el mismo tope de deuda que había antes pero ahora el tope de deuda está fijado en dólares, no en unidades indexadas, ni un porcentaje de producto. Tiene que venir con la aprobación del Parlamento porque el tope de deuda se va fijando en la Ley de Presupuesto, o sea la realidad es lo mismo que teníamos antes con una cláusula de salvaguarda que da flexibilidad ante hechos no previstos y finalmente el tercer pilar, es un tope, que es más duro por decirlo de una forma, al crecimiento del gasto del sector público de manera que no crezca por encima de lo que es el crecimiento del producto potencial. Hoy está activado ese límite en 2,3% o sea que eso le pone como una restricción al gasto.

-¿Qué actividades están desarrollando ahora como consejo fiscal y qué otras van a desarrollar de aquí a los a los próximos meses?

-Ana Fostel: Estamos con la contratación de un secretario ejecutivo, que es un economista que nos va a ayudar este en el proceso y, esto es muy importante, de forma totalmente autónoma e independiente del MEF. Estamos en conversaciones con el Banco Interamericano de Desarrollo sobre hacer un plan estratégico. Somos el primer consejo, entonces construir esta credibilidad es importante. Y eso va desde hacer una página web para que nuestros informes sean públicos hasta tener planes estratégicos de cómo ayudar en la metodología de estos cálculos de estas variables.

Aldo Lema: Hay un proceso de puesta en marcha, con temas administrativos y como paso importante la contratación de este secretario ejecutivo, que va a tener responsabilidades del punto de vista técnico, de revisión de las cifras fiscales, revisión de la regla, o sea, el cálculo del balance estructural y otros cometidos que pudieran surgir, pero también va a tener ciertas responsabilidades administrativas.

Ana Fostel: El consejo es independiente de derecho y en los hechos. Es importante destacar que en este proceso de contratación de nuestro staff, hemos sido completamente independientes de hecho y tenemos acceso a información de hecho lo que garantiza la independencia de nuestro mandato. Estamos trabajando de forma independiente y en el cumplimiento de nuestro mandato y bueno ojalá que esto siga así.

Alfonso Capurro: La independencia de hecho en realidad la tenemos que construir en los próximos años. Es uno de los desafíos más importantes.

-Hay un referéndum planteado por 135 artículos de la ley de urgente consideración. ¿Que pasa si se derogan los artículos que refieren al consejo fiscal?

-Alfonso Capurro: Obviamente no vamos a emitir una opinión político partidaria porque no es nuestro rol. Desde el punto de vista más práctico, una derogación de esos artículos terminaría el marco legal vigente. Pero, en los hechos, el consejo puede funcionar igual y las atribuciones que tiene pueden funcionar igual, aunque la ley esté derogada. Obviamente va a depender de la decisión política que tome el gobierno. Una eventual derogación sería un mensaje político y requerirá una decisión política. De todas maneras, el consejo y las cosas que están previstas podrían seguir. La regla, incluso el gobierno, podría auto imponerse una regla, aunque no esté en una ley. De hecho, las decisiones de política fiscal se empezaron a tomar bajo esos parámetros, aunque no estuvieran reguladas en la LUC. El consejo entonces, podría seguir funcionando, pero no va a tener fuerza de ley y eso le resta probablemente credibilidad inter temporal, porque al final parte de la contribución que debería tener todo esto es generar más transparencia y más credibilidad sobre la política fiscal entre otras cosas, además de reducir la prociclicidad.

-En los últimos meses hemos visto que el gobierno no ha cumplido con esa regla que le marcaba que los combustibles deben ajustar por precio de paridad de importación. El gobierno ha optado por mantenerlos y dice que hay un factor extraordinario, que son las ventas de energía eléctrica a Brasil y eso impacta positivamente en los resultados de Ancap por la venta de gasoil a UTE. ¿Temen que pueda pasar algo similar con la regla fiscal, donde el gobierno diga: “ahora nos vino un ingreso que no teníamos previsto y por eso vamos a gastar más y salirnos de la regla?
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-Alfonso Capurro: A diferencia de la regla de los combustibles, en el caso de la estimación del resultado fiscal estructural, la metodología prevé no solamente hacer una estimación del producto potencial y como quedan las cuentas fiscales en términos estructurales, sino que también hay dos capítulos explícitos y criterios predefinidos para depurar ingresos y egresos extraordinarios y cómo es el tratamiento de esos ingresos extraordinarios, o sea que es un tema que va a estar abordado en esa metodología que va a proponer el MEF y que nosotros como consejo fiscal vamos a estar este revisando y opinando. Probablemente el diseño de estas reglas es un poco más completo y también hay que tener en cuenta que está regla tiene otro rango normativo.

Aldo Lema: Ese es un riesgo en las reglas fiscales, no quiero minimizarlo, pero siempre ha sido un riesgo que las reglas fiscales no se cumplen aun cuando hay marcos normativos, aun cuando se hayan cumplido en el pasado. De hecho algo que ocurrió en la crisis de 2008-2009, que se vio en que se necesitaba reforzar tanto la transparencia, el cumplimiento de esas reglas fiscales o cuando van a haber cambios, que esos cambios estuvieran en algún sentido validados metodológicamente por una entidad técnica autónoma, independiente y en ese sentido, el consejo fiscal, si hubiera riesgos de esa naturaleza que se materializaran, evidentemente debería pronunciarse.