Un pacto fiscal en dos etapas para superar la crisis

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Un grupo de economistas del Fondo Monetario Internacional presentó días atrás un trabajo (Fiscal Policy Challenges for Latin America during the Next Stages of the Pandemic: The Need for a Fiscal Pact) donde sugieren la necesidad de establecer un “pacto fiscal” en los países de Latinoamérica para hacer frente a la crisis social y económica derivada de la pandemia, basado en dos pilares: mantener, en lo posible, el gasto en 2021, que sigue siendo necesario, pero estar atado a un compromiso claro y creíble de recomposición de ese gasto y otras medidas a futuro. “Ambas estrategias deben ir juntas”, reafirma el economista uruguayo Jorge Roldós, uno de los responsables del trabajo, junto al colombiano Mauricio Cárdenas, el italiano Luca Antonio Ricci y el argentino Alejandro Werner. Roldós, Director Adjunto del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI, explica que el llamado a un pacto fiscal es para que los países asuman que, por un lado, esta crisis no terminó y por otro, que es necesario definir claramente las condiciones de salida, qué tipo de gasto e impuestos queremos, dentro de las posibilidades de cada país. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Cuál es el diagnóstico que hacen de Latinoamérica, en el contexto de la pandemia?

—En base a la última presentación de perspectivas económicas que hizo el FMI en octubre, indudablemente que la región estaba ya muy afectada por la pandemia. Con un 8% de la población mundial, pero alrededor de 18% de los casos y un 28% de las muertes, resulta evidente el impacto. Lo que vimos después es que el en segundo semestre hubo varias sorpresas positivas del nivel de actividad, lo que lleva a mejorar, aunque levemente, el pronóstico de caída para el año. Pero ese repunte que se registró en agosto-noviembre comenzó a desacelerarse sobre fin de año con nuevas olas de contagios, lo que seguramente nos deje un primer trimestre bastante chato desde el punto de vista económico y con la amenaza de un recrudecimiento de la situación sanitaria. Como factores positivos, indudablemente está la vacunación, y el estímulo económico de enormes dimensiones de Estados Unidos, que también impacta positivamente en la región.

—¿Qué se entiende por pacto fiscal amplio?

—El “Pacto” es la reflexión final de un trabajo sobre los desafíos de la política fiscal en la región y en esta coyuntura. Sin dudas que los problemas derivados de la pandemia hay que enfrentarlos, porque se generó la recesión más grande desde que tenemos datos de cuentas nacionales. Por tanto, si hay un momento para utilizar la política fiscal de forma activa, es ahora. Pero hay que hacerlo sobre ciertas bases. Nuestra propuesta tiene dos objetivos: el primero, asegurar, en el corto plazo, que se siga manteniendo el apoyo a los sectores más vulnerables, familias y empresas. El segundo, que se discuta desde ya una racionalización en algunos países, una expansión en otros, de la red de seguridad social, el acceso a la salud y la educación en mejores condiciones. Pero estableciendo claramente qué y cómo se quiere gastar, así como el financiamiento.

—Pero, ¿por qué entienden que para lograr esos objetivos es necesario un pacto fiscal?

—El principal instrumento macroeconómico que tenemos para atacar la pandemia es precisamente la política fiscal. Y la fiscal, a diferencia de la política monetaria, es más politizada y más lenta en reaccionar y en sus impactos. Además, dada la historia de actitudes no siempre responsables desde el punto de vista fiscal en varios países de la región, es necesario ajustar esas políticas para poder actuar razonablemente y a su vez, comprometerse en una senda sostenible de la trayectoria fiscal una vez que se supere esta coyuntura.

—¿Cómo hacer frente a las necesidades de afrontar los daños derivados de la pandemia sin comprometerse seriamente desde el punto de vista fiscal?

—El problema que tenemos en la región es que parecía que había muy poco “espacio fiscal”. Países que venían saliendo de la caída de los términos de intercambio, no habían recompuesto sus cuentas y esté fenómeno de la pandemia los toma en un momento donde la holgura fiscal para hacer frente a estos problemas no está. Sin embargo, creemos que habría que revisar esa definición. Nadie pensaba que Brasil iba a tener espacio para gastar 8% del PIB como lo hizo el año pasado, teniendo una deuda pública de más del 80% y sin embargo lo pudo hacer. Por tanto, nos replantearnos el tema del “espacio fiscal” y concluimos que la mayoría de los países de la región pueden continuar haciendo un esfuerzo en base a programas de transferencias focalizadas en los sectores de más bajos ingresos o de expansión de la cobertura de los programas de desempleo. Eso que parece buena política social o de solidaridad, en los hechos termina siendo además, buena política macroeconómica.

—En base al ejemplo de Brasil, ¿concluyen que los países, en realidad, tienen más espacio fiscal disponible del que asumen tener?

—Esa es una conclusión a la que llegamos, sí. Pero con una salvedad importante. Decimos: que los países utilicen más recursos, afronten las necesidades derivadas de la emergencia sanitaria dado que la pandemia continúa, pero el espacio fiscal realmente no es muy grande. Por tanto, lo que hay que hacer es, paralelamente a este gasto inesperado, realizar compromisos firmes a futuro, ya sea de recortar gastos o aumentar impuestos, como forma de poner la deuda en una trayectoria descendente en el mediano plazo.
Lo importante es que se asuma que este año no hay más remedio que seguir volcando recursos a hacer frente a la crisis derivada de la pandemia y esas decisiones para mejorar las condiciones fiscales, postergarlas para el año próximo o el siguiente. Tiene que haber un fuerte compromiso de que, cuando el sector privado esté en condiciones de recuperarse, comienza la segunda parte del plan.
Brasil había fijado medidas de asistencia temporales, que caducaban a fin de año. En marzo se definió una extensión de medidas de emergencia, combinado con un compromiso de retiro de esos gastos cuando se pueda, con cláusulas gatillo que cortan gasto en el futuro. Es un ejemplo concreto de lo que planteamos.

—Los retiros de parte de las ayudas otorgadas en 2020 han sido una constante a nivel global en estos primeros meses de 2021…

—Es cierto, pero hicimos una comparación de América Latina con otros emergentes a propósito del retiro de apoyo, en este 2021, respecto de los apoyos otorgados en 2002. Lo que vimos fue que en promedio América Latina retiraba más 3 puntos del producto destinado a apoyos y los asiáticos y europeos retiraban menos de 2 puntos.
Recortar las ayudas muy pronto tiene un impacto negativo en el proceso de recuperación.

—¿Economías tan vulnerables como las nuestras, pueden superar 2021 sin plantearse estrategias de recomposición del gasto?

—Recomposición del gasto tiene que haber de todas maneras. Pero, de lo que tratan esas políticas que planteamos es que, si el daño económico es mayor, se pueden tener cicatrices por mucho tiempo. Esto no es como en otras recesiones, donde lo que se pierde primero es aquello que era ineficiente, el resto sigue en pie y es la base de la recuperación. Acá están cayendo los que hacían las cosas más o menos y los que la hacían muy bien, porque una paralización como la que deriva de esta pandemia se lleva por delante a todos. Hay que minimizar ese daño y para ello hay que dar apoyo, por encima de lo que nos dicen las estrategias que usamos en recesiones normales.

—Las limitadas posibilidades de un crecimiento por encima de la baja media histórica que presenta la región, ¿les permitirá cumplir con la segunda parte de este proceso?

—Es que ahí está la segunda pata de este pacto fiscal. Apunta más a lo estructural y apunta a la necesidad de buscar acuerdos políticos sobre cuál es el nivel de protección social, salud, educación, que se quiere y decidir con qué estructura impositiva financiarlo. Es una buena oportunidad aprovechar este golpe fuerte de la pandemia, para identificar en qué la sociedad quiere que se focalice el Estado, que tiene capacidades limitadas.
En dos o tres años el Estado se deberá retirar buena parte de lo que ha estado haciendo en la pandemia para reducir daños, y se debe tener claro el plan para después de la recesión. Tenemos que abandonar las políticas fiscales procíclicas que desestabilizan y contribuyen de las bajas tasas de crecimiento promedio.

—¿De qué forma los organismos internacionales y otros agentes globales, pueden respaldar este tipo de acciones, más benevolentes en cuanto al uso de recursos públicos?

—El FMI lo ha planteado en esos términos. El año pasado se otorgó un alto número de préstamos de emergencia a la región, de rápido desembolso y sin condicionalidad, por unos 5 mil millones de dólares en total. Por otra parte, se amplió el número de países que están en condiciones de acceder a los préstamos contingentes.
La institución está abierta para apoyar más. A su vez las condiciones financieras privadas, con bajas tasas de interés, también ayudan en esta coyuntura. No siempre se dan esas condiciones a la salida de una crisis, basta con recordar que, en 2010, en plena recuperación de la crisis financiera, las tasas de interés en EE.UU. estaban por encima del 5% y hasta hace unos meses estaba por debajo del 1%. Esto baja los costos de financiarse y hace sostenible un nivel de deuda un poco más alto, muy importante en estos momentos.

—Ustedes destacan en el trabajo que la deuda ha aumentado, pero han bajado los intereses como porcentaje de PIB…

—Se usa mucho el nivel de deuda para definir el espacio fiscal, pero esas referencias están estimadas en momentos en que las tasas de interés eran mucho más altas. Por tanto, además del ratio de deuda deberíamos considerar el peso de los intereses en el presupuesto público, que es más bajo aunque se tenga una deuda más alta.

—Un país que hubiese trazado ya sus estrategias de readecuación fiscal y la pandemia no le permitió hacerlo en 2020, como puede ser el caso de Uruguay. ¿Ahora debería posponerlas otra vez?

—Y quizás pueda postergarlas para 2022. Ese es exactamente al punto. En nuestro trabajo hacemos algunos ejercicios de cuándo deberían hacerse esos retiros, pero a nivel regional.

—¿Cuáles son esas proyecciones para el retiro de las ayudas?

—Lo primero que debo decir es que la definición de política no debería hacerse contingente al tiempo y sí basado en algún indicador económico. Volvamos al ejemplo de Brasil; su plan estuvo atado al tiempo e hizo el retiro de las ayudas a fin de año, y tuvo que reinstalarlas en marzo. Lo más acertado es plantearlo en base a otros objetivos: mantengamos las medidas de apoyo hasta que el desempleo caiga en determinado porcentaje, ese puede ser un ejemplo claro. Es lo que está haciendo Canadá.

—Otro aspecto relevante es, ¿la receta que plantean sobre el gasto, puede tomarse como referencia en una región tan heterogénea?

—Es cierto que hay mucha heterogeneidad. Hay países que la pueden tener más difícil y puede ser el caso de Colombia y Uruguay, cuando se está “al borde” del grado inversor. Nosotros hacemos referencia a que estas políticas conllevan riesgos, claramente, pero los gobiernos podrían tomar riesgos para buscar minimizar los daños de la crisis. Claro está, no sabemos si las agencias del rating adoptarán el mismo enfoque que nosotros.