Finanzas públicas y política fiscal expansiva focalizada

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Los números recientemente publicados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) dan cuenta de un déficit fiscal equivalente al 5% del PIB en los 12 meses cerrados a marzo de 2021, aunque la medida adecuada es de 5,7% descontando el efecto de los fondos vertidos por mandato legal desde el sistema jubilatorio privado al Fideicomiso de la Seguridad Social del BPS, mejor conocido como fondo de los “cincuentones”. Medido en dólares corrientes, el déficit del Gobierno Central-BPS (sin efecto cincuentones) es de unos US$ 3.100 millones. Seguimos atravesando el período de mayor déficit en los últimos treinta años, y si bien al cierre de 2021 se presume que será inferior al 6% verificado en 2020, el recrudecimiento de la crisis sanitaria hace pensar que estará por encima de la proyección de 4,3% trazada por el Poder Ejecutivo (ver gráfico 1).

El azote de la pandemia golpea a las finanzas públicas en varios flancos. Por el lado de los ingresos, al ser la recaudación de impuestos endógena al nivel de actividad, la recesión impacta directamente a la baja. En el gráfico 2 se exhibe la variación de la recaudación bruta de la DGI en períodos acumulados de doce meses frente al mismo período del año anterior, y la caída verificada a partir de mayo de 2020 es elocuente. Para ilustrar este impacto hemos simulado que, si en los primeros 12 meses de pandemia cerrados a marzo la recaudación hubiera permanecido estable en términos reales (es decir, si en cada mes se recaudase lo mismo que el año anterior ajustado por inflación) se habrían generado ingresos tributarios adicionales por unos US$ 300 millones.

Los menores ingresos fiscales por contracción de la base imponible también estuvieron acompañados por un alza del gasto como porcentaje del PIB. Aquí es importante hacer una puntualización: desde el comienzo de la pandemia, el gasto público primario del GC-BPS, a nivel agregado, en realidad no aumentó. De hecho, en 2020 bajó 6,4% en dólares corrientes y apenas creció 0,4% en pesos constantes, mientras que la contracción del PIB fue de 12% y 6% respectivamente. Esto explica el incremento de la relación gasto/producto: el gasto primario del GC-BPS pasó de 27,9% del PIB en 2019 a 29,6% en 2020, contribuyendo así al aumento del déficit fiscal en términos relativos. Se trata de una observación interesante, dado que como es público y notorio en abril de 2020 el gobierno aprobó por ley la creación del Fondo COVID-19 precisamente con la finalidad de brindar asistencia fiscal a los sectores más necesitados en tiempos de pandemia. Y en efecto así fue: según el flujo auxiliar de ingresos y egresos asociado al Fondo COVID que publica mensualmente el MEF, durante 2020 el gasto público extraordinario ascendió a unos US$ 700 millones (1,3% del PIB), compuesto mayormente por transferencias del BPS por seguro de enfermedad por patologías vinculadas al COVID, asignaciones familiares y seguro de desempleo imputable al COVID, resignación de ingresos por aportes asociados a beneficiarios de subsidio de desempleo o enfermedad; recursos vertidos al Mides para atender pagos adicionales por la emergencia sanitaria y otras partidas como ASSE y el MSP en la órbita de la Administración Central.

Recientemente la ministra de Economía anunció que las erogaciones para el año 2021 ascenderían a US$ 900 millones; por lo pronto, en los 12 meses a marzo la cifra real ya es de US$ 900 millones, mientras que en el primer trimestre del año se llevan acumulados USD 225 millones.

¿Cómo se explica entonces la aseveración de que el gasto público primario no aumentó –incluso bajó en dólares corrientes– pese a las erogaciones del Fondo COVID? Simplemente porque siguiendo el principio pregonado por el gobierno de velar por la disciplina fiscal, bajó el gasto en otras partidas complementarias al Fondo COVID. En el cuadro 3 se exhibe la variación real y en dólares corrientes del gasto primario del GC-BPS en los 12 meses a marzo. Nótese que, en contraposición al aumento de las partidas de seguro por desempleo, asignaciones familiares y gastos no personales, hubo una disminución en los restantes rubros.

Otra reflexión tiene que ver con la sostenibilidad del financiamiento del déficit. Hasta el momento, el Estado uruguayo no tuvo inconveniente en financiarlo por la vía del endeudamiento. Así, en 2020 se emitieron títulos por US$ 2.600 millones en el mercado interno y bonos globales por un equivalente a US$ 2.000 millones incluyendo títulos en UI, siendo Uruguay el primer país emergente en haber emitido deuda en moneda doméstica en los mercados internacionales en tiempos de pandemia. También se obtuvieron préstamos de organismos internacionales por US$ 1.280 millones, y existen líneas de crédito precautorias por US$ 2.400 millones de las que se puede disponer en cualquier momento según condiciones pre acordadas sin riesgo de ejecución. Quiere decir que el fondeo más que cubrió el déficit y permitió la acumulación de reservas. Sin embargo, es inevitable que la deuda haya crecido y hoy se ubica en torno al 70% del PIB. Este es uno de los indicadores que suelen observar las agencias internacionales en su análisis de calificación crediticia. Felizmente Uruguay posee grado inversor según todas las calificadoras, aunque con ciertos matices. La peor nota es otorgada por Fitch Ratings con BBB- y perspectiva negativa, es decir, sin margen a la baja. Entre los países con grado inversor de categoría “medio/inferior” (BBB-, BBB y BBB+) nuestra relación deuda/producto es la más alta entre los países de América Latina. No obstante, los mercados financieros siguen renovando su voto de confianza a juzgar por el bajo nivel de riesgo país. Si se observa el gráfico 4, en la fotografía Uruguay no está mal posicionado en el conjunto de países con la misma categoría. La relación deuda/producto es inferior a la de los países europeos, mientras que el riesgo país es el más bajo entre los latinoamericanos.

Sin embargo, existe un problema dinámico, y tiene que ver con la seguridad social que complica la baja estructural del déficit más allá del efecto transitorio del COVID. El déficit de BPS actualmente es del orden de US$ 5.300 millones. Este es el gran talón de Aquiles de las finanzas públicas uruguayas. La buena noticia es que hay consenso político en la importancia de abordar el problema, y el año pasado fue creada por ley una Comisión de Expertos de la Seguridad Social para realizar un diagnóstico y presentar recomendaciones de reforma al Poder Ejecutivo. Para que baje la relación deuda/producto es necesario que haya crecimiento y superávit fiscal primario. En la presente coyuntura ambas variables juegan en contra. Será menester activar los motores del crecimiento y acelerar la reforma previsional para poder reducir estructuralmente el déficit y el endeudamiento en el mediano plazo.

(*) Ec. Marcelo Sibille, gerente del área de asesoramiento económico y financiero de KPMG en Uruguay.