Brasil: la cuestión fiscal en el centro de las incertidumbres

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El tema fiscal está en el centro de los dilemas que enfrenta la sociedad brasileña. Durante casi tres décadas, el desequilibrio fiscal ha sido una fuente de inestabilidad, afectando negativamente el crecimiento de la economía a largo plazo.

Para recuperar el control de la trayectoria de la deuda y revertir la tendencia de crecimiento del gasto primario en las dos décadas anteriores, muy superior a la del PIB, en 2016 se aprobó la denominada “regla del techo”, que entró en vigencia a partir del año siguiente.

Mediante este mecanismo incluido en la Constitución, el crecimiento del gasto primario federal a partir de 2017 se limitaría a la inflación del año anterior. La idea era mantener el gasto constante en términos reales, reduciéndolo como proporción del PIB a medida que aumentaba tras la recuperación de la recesión de 2014-16. Con el aumento de la recaudación tributaria, los superávits primarios volverían y se revertiría la trayectoria de aumento de la deuda pública.

Según la trayectoria inicialmente imaginada, el déficit primario se reduciría en medio punto porcentual del PIB por año, permitiendo que el resultado primario se convierta en un superávit del 2,5% del PIB en diez años, hasta 2026. En los primeros tres años se logró esta meta y el déficit primario se redujo del 2,5% del PIB al 0,9% del PIB. La deuda bruta de las administraciones públicas, después de crecer del 56% del PIB al 70% del PIB entre 2014 y 2016, comenzó a avanzar más lentamente hasta alcanzar el 74% del PIB en 2019.

El principal obstáculo para la viabilidad de la estrategia de ajuste gradual fue el alto peso de los gastos obligatorios en el presupuesto, combinado con el hecho de que, en general, estos gastos tienen su propia dinámica de crecimiento: las prestaciones de seguridad social y asistenciales, por ejemplo, corresponden a más del 40% del gasto y se corrigen automáticamente por la inflación del año anterior, mientras que su volumen aumenta a medida que crece la proporción de personas mayores en la población. Por lo tanto, era necesario promover cambios, muchos de ellos constitucionales, para evitar que esos gastos obligatorios reduzcan progresivamente el espacio fiscal para los llamados gastos discrecionales, en particular las inversiones públicas.

La reforma de la Seguridad Social, aprobada en 2019, fue uno de los cambios que apuntó en esa dirección. Sin embargo, como sus efectos tienden a aparecer solo a más largo plazo, deberían haberse tomado medidas adicionales para contener el gasto obligatorio. Con la crisis del Covid-19, no solo se abandonó la adopción de estas medidas, sino que se dispararon los gastos para combatir la pandemia. Si bien su carácter es transitorio, produjeron, junto con la fuerte caída de la recaudación tributaria, un gran aumento del déficit primario, que alcanzó el 9,5% del PIB el año pasado, mientras que la deuda bruta se situó en el 89% del PIB.

En lugar de estimular un debate sobre cómo profundizar el ajuste fiscal ante el mayor nivel de la razón deuda bruta / PIB, lo que se ha observado son movimientos, tanto del gobierno como del Congreso, para paliar el ajuste. La aprobación, a fines de 2020, de una Enmienda Constitucional que definió las reglas para desencadenar los gatillos que permitirán cumplir con el techo al reducir el crecimiento de los gastos, especialmente en personal, tendrá poco efecto en el corto plazo, ya que los límites fueron establecidos en un nivel alto. Así, la compresión de los gastos discrecionales, por el crecimiento de los obligatorios, seguirá ocurriendo durante un par de años más.

Las condiciones políticas, en particular la necesidad de que el gobierno se asegure una base de apoyo en el Congreso, han dificultado el ajuste. La presión de más gasto por parte de los políticos en la base del gobierno ha reducido aún más el margen para recomponer el gasto discrecional, especialmente los programas e inversiones sociales, reduciendo la calidad del gasto público, ya que los recursos ya no se dirigen a programas estructurados del gobierno federal, incluidos los programas sociales, para atender las demandas “parroquiales” que deben realizar los municipios y cuyo impacto se limita a atender necesidades de corto plazo.

El presupuesto 2022 se enviará al Congreso a fines de agosto, y el techo de gasto vuelve a imponer la necesidad de opciones, contrario a lo que se imaginaba hace unos meses cuando se esperaba que hubiera holgura por la trayectoria de la inflación. El debate en torno a los gastos con el “precatório” —deudas que el gobierno tiene que pagar como resultado de decisiones judiciales firmes, contra las cuales no hay recurso de apelación— ilustra esta dificultad. Estos gastos han crecido mucho en los últimos años, y su incremento en 2022 terminaría ocupando todo el espacio fiscal que el gobierno, con la mirada puesta en las elecciones del próximo año, pensó que llenaría con un incremento en el valor y número de beneficiarios de Bolsa Família.

Ante la restricción que representa el aumento de los pagos del precatório, el gobierno envió una propuesta de enmienda constitucional que permite que los mayores pagos de estos compromisos se realicen en cuotas, lo que ha sido interpretado por muchos como una forma de mora. La alternativa sería excluir del tope de gasto los gastos con orden judicial, propuesta que no es del todo errónea, dada la naturaleza de este gasto, pero que se ha interpretado como un paso más hacia el abandono del ancla fiscal.

Finalmente, el aumento de la tensión institucional que ha caracterizado las relaciones entre los poderes, en particular entre el Ejecutivo y el Poder Judicial, se sumó a las incertidumbres en materia de política fiscal, lo que se tradujo en un fuerte aumento de las primas de riesgo.

Las tasas de interés de horizonte más largo han aumentado mucho en los últimos meses, superando el 10% anual, mientras que el tipo de cambio, después de pasar por un período de apreciación, cuando cayó por debajo de R$ 5 / dólar, volvió a depreciarse, habiendo fluctuado en el rango de R$ 5,20-R$ 5,40 por dólar, en una clara infravaloración del real que refleja las incertidumbres del marco político y fiscal. El manejo adecuado del tema fiscal desde una perspectiva estructural, con respecto al techo de gasto y la necesidad de reducir la deuda pública, es fundamental para revertir esta situación.