El gobierno acelera la reforma previsional: ¿qué pasará con las jubilaciones? Esto dicen ocho expertos

El proceso uruguayo de reforma de la seguridad social es interesante y saludable, pero por supuesto complejo. Y creo que es de un nivel de maduración de una sociedad avanzada.

Ahora, ¿por qué es complejo? Hay opciones de reforma que no son aceptadas por la sociedad en forma simple. Un ejemplo claro es el incremento de la edad de retiro. El problema es que los economistas, y me incluyo, en general nos olvidamos de la variable política en nuestras discusiones técnicas.

Si entramos en los temas de fondo, es clave la sustentabilidad económica. Todos los sistemas basados en regímenes financieros de reparto enfrentan y enfrentarán dificultades financieras por el simple hecho de que la cantidad de trabajadores que cotizan y financian al sistema caerá en el futuro en relación a la cantidad de jubilados y pensionados, que a su vez vivirán más años. Es natural: todos los regímenes de reparto van a entrar en déficit, si ya no están. La pregunta a responder es: ¿cuántos puntos del PBI la sociedad está dispuesta a destinar para financiar el sistema tradicional? Porque es una política pública y como tal requiere de recursos, que pueden provenir -por supuesto- de las contribuciones de los trabajadores y empleadores y también del tesoro nacional.

Uruguay hoy gasta 11 puntos del producto para el financiamiento de los pilares públicos de pensiones. Son dos o tres puntos más que lo que gastan en promedio los países de la OCDE, que tienen una población más envejecida. O sea, es un sistema generoso.

Incrementar la edad de retiro suele ser la primera opción que surge para contener el gasto. Es una medida antipática que puede tener un costo político y social significativo. Ahora, la edad de retiro debe discutirse con una mirada que vaya más allá del sistema previsional y de la sustentabilidad financiera. El efecto de la demografía es muy fuerte y hay un desafío: ¿cómo se sostiene el crecimiento económico en el mediano y largo plazo con una población envejecida?

Por eso, Uruguay necesita que la población activa aumente. Es deseable que los adultos mayores que se sientan productivas permanezcan en el mercado laboral. Hay que generar incentivos.

Uruguay es un país demográficamente envejecido, hace tiempo que es el más envejecido de América Latina. Eso evidentemente genera tensiones y presiones sobre el sistema de seguridad social, cómo se resuelve es otro tema, y lo deben enfrentar todos los países. Los gobiernos lo encaran de forma distinta, cada uno con su criterio de justicia intergeneracional. El tema es cuánto el país considera que esto es un proceso ineludible y también bienvenido: las poblaciones envejecieron porque se logró que vivan más tiempo y cada vez con mejores condiciones de salud. Y lograr controlar el tamaño de las familias es, sobre todo, una conquista de las mujeres.

Lo otro relevante es que no hay nada que indique científicamente cuál es una mejor natalidad que la otra. Hay países con políticas natalistas. Rusia es uno de esos países, también varias exrepúblicas soviéticas. Pero está bastante estudiado que son muy pocos los que lograron los efectos deseados: hay costos enormes para lograr efectos muy marginales. Francia, en tanto, tiene un paquete enorme de políticas para promover que los padres pueden criar sin altos niveles de estrés: servicios de cuidado desde la muy temprana infancia, licencias parentales largas, involucramiento de los varones en el cuidado, incentivos a las empresas, entre otras.

De fondo está la mentada conciliación entre trabajo y familia. Las mujeres muchas veces deben optar entre una carrera laboral y una vida familiar, y eso genera postergaciones o directamente elegir no tener hijos.

Volviendo a Uruguay, hay indicadores que permiten definir el envejecimiento en términos de la estructura de la edad de la población. Uno de los más utilizados es que al menos el 10% de la población tenga 65 años o más. Este proceso de envejecimiento, una vez iniciado, no tiene vuelta atrás. Y responde por un lado al descenso de la natalidad. Eso hace que cada vez haya menos población joven y en edad de procrear.

A la vez, en proporción aumenta la población de más edad, la gente vive más. Un factor relevante es el alargamiento de la esperanza de vida y la caída de la mortalidad infantil.

En mucho menor medida, inciden los procesos migratorios, que no tienen la inercia demográfica que puede tener el descenso sostenido y progresivo de la natalidad, como ha ocurrido en Uruguay en los últimos casi 100 años, ni la mejora de la esperanza de vida.

Respecto a la tasa de fecundidad, ha habido una caída muy fuerte en los últimos cinco años, a raíz de la caída de la fecundidad adolescente.

Hoy estamos en casi 1,4 hijos por mujer. Son niveles extremadamente bajos, que suponemos se recuperarán a los niveles anteriores, podrían volver a 1,7 o 1,8. Pero no llegaremos a dos hijos por mujer.

Cuando Uruguay era campeón del mundo en 1950, había ocho personas en edad de trabajar por cada persona mayor de 65 años. Ahora vamos camino a tener, dentro de 30 años, entre dos y tres personas mayores de 65 por cada una en edad de trabajar (y no todos trabajan). El peso de la mochila sobre esa gente es realmente muy grande. Se expresa en los aportes o en los impuestos que hay que destinar. Así, el sistema es caro, muy difícil de sostener para las próximas generaciones y además muy injusto.

¿Por qué hay que reformar el sistema? El argumento que más se maneja es que hay que darle sustentabilidad: desde 2008 pasó a tener una tendencia creciente del nivel de gasto y de la asistencia financiera; hoy se ubica en un nivel que ya es bastante difícil de sostener. Y va a seguir creciendo.

Pero, además, hay muchas injusticias que se pueden corregir. Cada peso que aporta el trabajador, reporta un beneficio muy distinto según donde se aporte. ¿Por qué el camino es ahora? Porque hay chances de hacer una transición pausada, de 15 a 20 años. En la reforma de 1995 la transición duró un año y poco, acá podemos hacer algo mucho más extenso. Eso sí, deben salvaguardarse los dos principales atributos del sistema: una muy alta cobertura poblacional, la más alta de la región, y una muy buena tasa de reemplazo, del orden del 60%.

Si no hacemos esta reforma, cada vez habrá que destinar más decenas de millones de dólares al sistema. O sea, pagar más impuestos destinados al sistema jubilatorio: el presupuesto del BPS para jubilaciones y pensiones se cubre, aparte de los aportes, con 2.800 millones de dólares vía impuestos afectados y asistencia financiera. Es una fortuna. El desfinanciamiento de la Caja de Profesionales, lo más crítico, es de cientos de millones de dólares. Y no es muy distinto el de la Caja Bancaria.

Hay que hacer una reforma pero no hay que entenderla como la gran reforma que nos salvará de algo tremendo. Los sistemas de seguridad social se cambian en forma gradual en las sociedades dinámicas.

Partimos de una premisa: es un sistema modelo en materia de cobertura con un relativo buen desempeño en las prestaciones. Los desafíos a mediano y largo plazo están centrados en la sostenibilidad económico-financiera, pero es un fenómeno mundial. Tenemos que rediscutir un pacto social de cómo vamos a financiar la seguridad social con una población envejecida.

Lo cierto es que desde hace años hay unas predicciones algo apocalípticas o tremendistas sobre lo que puede pasar: el propio director de la OPP (Isaac Alfie) planteó que el sistema estaba quebrado. La verdad es que nosotros tenemos una visión bastante diferente: hay que hacer la reforma cuanto antes y anticiparse a la situación complicada, pero no es urgente. No hay ninguna bomba que esté por estallar. No se dejarán de pagar las jubilaciones.

En todo este proceso ha faltado el debido diálogo social. Buscar acuerdos en esto es muy complejo y requiere tiempo. Esos acuerdos son políticos, no técnicos. El gobierno en cierta forma se entreveró un poco con priorizar un análisis técnico (fenómeno, lo podemos hacer y hoy tenemos mejor información) por sobre la voluntad de que el sistema político busque conformar acuerdos.

Yo prefiero una reforma más lenta pero con un gran acuerdo, todos juntos. Si la reforma queda para el próximo período, no pasará nada grave y la asistencia financiera está prevista. Pero si lo postergamos indefinidamente, el desequilibrio entre ingresos y egresos se profundiza. Las medidas a tomar, que no solo son en el ajuste de gastos, tendrán que ser más inmediatas y fuertes.

Plantear que sí o sí la reforma tiene que concretarse en este período es generar una sensación de urgencia que, por ahora, resulta exagerada, al menos para el régimen general. Diferente puede ser el caso de la Caja de Profesionales, donde sería particularmente riesgoso no tomar medidas.

No obstante, hay que tener presente que este tipo de reformas, en general, proponen transiciones largas, por lo que sus efectos demoran en concretarse. Mientras más se demore el tema, posiblemente se acorten los plazos para transiciones suaves, y los ajustes pueden ser más bruscos, generando inequidades relevantes entre las generaciones que logren alcanzar una pasividad por el régimen vigente y aquellas que ingresen en el proceso de reforma.

Si en algún momento no se concreta un proceso de reforma, nos resignaríamos a utilizar todo el espacio fiscal que genere el crecimiento económico para este único propósito, e incluso existe riesgo de que las finanzas públicas adopten una senda de insostenibilidad que requiera sucesivos ajustes fiscales. Es claro que Uruguay no está ni estará en esta situación a corto ni a mediano plazo, pero hay que anticiparse.

Sobre el contenido de la reforma, resulta evidente que parte de los ajustes deben estar orientados a incrementar los ingresos o a reducir los gastos. Como no es conveniente elevar las tasas de aportes, hay que aumentar la edad mínima para alcanzar el causal jubilatorio y/o modificar las tasas de reemplazo de modo de estimular un retiro tardío.

En línea con las sugerencias de la comisión, es importante crear una unidad reguladora de todo el sistema. Hoy existe una regulación débil del sistema y eso llama la atención, atendiendo al volumen del gasto involucrado en el sistema de pensiones.

Cuanto más tarde, peor. Los ajustes terminan siendo más dolorosos, menos finos, menos justos. En este momento, si uno no ajusta está descargando el peso sobre las generaciones futuras de manera creciente, dada la evolución de la demografía del país. Puede ser sumamente injusto no hacer nada, más cuando ya hay evidencia desde hace unos cuantos años. Políticos de muy diverso signo han señalado esto.

Los estudios en el marco de la comisión profundizaron esta idea y, además, mostraron que en algunos segmentos —en particular en las cajas paraestatales— la situación estaba peor de lo que se esperaba. El tema de la ecuación financiera es ineludible: es sencillamente una cuestión de viabilidad.

Mi propuesta siempre fue (aunque es difícil de implementar) que para el sector de clase media y alta se den jubilaciones de acuerdo a lo que la gente aportó. Y que la redistribución se concentre en los sectores de bajos ingresos.

Hoy hay fuertes desvíos, hay problemas importantes en el sistema, vinculados esencialmente con inequidades, ya que no todos los prestadores dan beneficios comparables, en particular en relación al esfuerzo contributivo realizado. Se da tratamientos muy beneficiosos a sectores que no son para nada de bajos ingresos. A veces hay cuestiones de diseño, a veces de lobby, de peso en las negociaciones. Algunos son más generosos que otros e incluso al interior de los propios servicios existen notorias diferencias que muchas veces no están claramente justificadas.

Pienso que hay que revisar todo eso, pero el sistema se vuelve bastante poco transparente, bastante opaco.

Es muy simple: hay que hacer una reforma, porque los sistemas de seguridad social deben ser monitoreados y ajustados con cierta periodicidad, para corregir disfuncionalidades en la aplicación de las normas o por la eventualidad de cambios en factores demográficos, de sostenibilidad o de suficiencia. Es una sana práctica. Y debe hacerse cuanto antes, para evitar que las medidas a aplicar sean drásticas, como afectar a quienes ya se jubilaron. Cuando se evita tomar medidas, finalmente lo que termina ocurriendo es que se cuenta con menos alternativas posibles para ponderar y elegir la mejor. En ese extremo, seguro que la solución será la menos adecuada para los involucrados, pero tal vez la única viable.

¿Hay chances de que el sistema pueda colapsar? El colapso implicaría dejar de pagar las jubilaciones y no es razonable, pero sí aumentaremos el endeudamiento del país y eso en un contexto mundial de incertidumbre seguro que comprometerá el desarrollo.

Digo todo esto convencida de la importancia de mantener las fortalezas en cuanto a cobertura y suficiencia del sistema jubilatorio. También me parece deseable y preferible que la reforma cuente con el apoyo de todos los partidos. Tengo la expectativa de que ello será posible, una vez que se conozca el proyecto. Creo que tenemos un sistema político maduro, que sabe que no podemos hipotecar el futuro por eludir las responsabilidades o neutralizar al adversario.

Los principales cambios deberían ser, a mi juicio, elevar la edad jubilatoria, mejoras en la gestión, la convergencia a un sistema con similares requisitos de acceso y derechos, manteniendo las paraestatales que demuestren ser sustentables.

Las reformas de este tipo demoran mucho en arrojar resultados y hay que empezar ya a solucionar problemas graves que hoy tiene el país y que comprometen su viabilidad futura. Seguir postergando esta reforma es imprudente, por decir lo menos.

Veamos los grandes números: el Banco de Previsión Social (BPS) paga jubilaciones y pensiones del 9% del PIB y recibe aportes del 4% del PIB, así que toda la sociedad pone el 5% del PIB que falta, a través de distintos impuestos.

En cuanto al gasto en protección social, el 75% se destina a los mayores de 65 años y sólo el 5% a los menores de 18 años, lo que tiene su consecuencia en la pobreza, que es del 1,4% en adultos mayores y mayor al 17,4% en niños menores de seis años.

Para empeorar este panorama, en los próximos 10 años los dependientes en Uruguay (niños y adultos mayores) pasarán a ser más cantidad que los que trabajan, así que esos activos deberán ser más productivos que los actuales trabajadores.

La situación actual ocurre después de 37 años de gobiernos de todos los partidos políticos, de manera que este tema interpela a todo el sistema político casi sin exclusiones.

Tal vez si la sociedad uruguaya conociera bien estos datos, le exigiría al sistema político que se ponga las pilas y realice esta reforma, y no precisamente para mejorar la situación de los jubilados, sino para que el futuro de Uruguay sea posible. Pienso que hay una responsabilidad grande de los periodistas en dar elementos a la ciudadanía para que pueda realizar esa exigencia al sistema político uruguayo.

Por último, espero que la reforma conduzca a un sistema previsional que sea capaz de cumplir la promesa que hace a las generaciones futuras.